前沿拓展：

產(chǎn)業(yè)分類

1、產(chǎn)業(yè)類別分三大類：生產(chǎn)食材以及其它一些生物材料的產(chǎn)業(yè)、主要指加工制造產(chǎn)業(yè)、是指第一、第二產(chǎn)業(yè)以外的其他行業(yè)，范圍比較廣泛。
2、第一產(chǎn)業(yè)主要指生產(chǎn)食材以及其它一些生物材料的產(chǎn)業(yè)，包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等直接以自然物為生產(chǎn)對象的產(chǎn)業(yè)。
3、第二產(chǎn)業(yè)主要指加工制造產(chǎn)業(yè)，利用自然界和第一產(chǎn)業(yè)提供的基本材料進行加工處理。
4、第三產(chǎn)業(yè)是指第一、第二產(chǎn)業(yè)以外的其他行業(yè)，范圍比較廣泛，主要包括交通運輸業(yè)、通訊產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、餐飲業(yè)、金融業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等非物質(zhì)生產(chǎn)部門。

張文武 南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院特聘研究員，南京財經(jīng)大學(xué)教授

**的十九屆五中全會提出加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。目前我國除了極少數(shù)沿海地區(qū)發(fā)達的強縣外，大多數(shù)縣城的承載吸納資源的能力并不高，相對于鄉(xiāng)村振興和以人為核心的新型城鎮(zhèn)化標準還有較大的差距，特別是縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力弱、“留不住人”的困境突出。最近我們通過對浙江、江蘇、山東、安徽、河南、寧夏、江西、湖北、四川、廣西、貴州等省份縣城的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展中普遍面臨一些亟待解決的共性問題。

01 我國縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的突出問題

1.缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，執(zhí)行效果有待提高

近年來，縣級單元行政能力不斷增強，已經(jīng)形成重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的治理模式。但也存在不少問題，如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃多偏重于現(xiàn)代工業(yè)培育引進，對涉農(nóng)行業(yè)少有問津；產(chǎn)業(yè)規(guī)劃變更頻度較高，落實情況堪憂，很少能夠“一套藍圖繪到底”；產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向“千縣一面”情況普遍，行業(yè)類別、重點方向高度重合；縣城產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺少充分的前置性科學(xué)論證，特別根據(jù)當?shù)胤A賦優(yōu)勢進行匹配評估的不多。我們在湖北省某縣調(diào)研時，該縣發(fā)展改革委官員多次提到，縣級產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也就是公布當年會引起一些注意，總歸要完成規(guī)定程序，過后能執(zhí)行到哪一步誰也說不準，縣領(lǐng)導(dǎo)一換或哪個大項目一來，規(guī)劃不規(guī)劃都得按新的干。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展高度依賴重化能源等傳統(tǒng)部門，偏離發(fā)展優(yōu)勢現(xiàn)象突出

在我們調(diào)研的316 個縣中，超過200個縣重點產(chǎn)業(yè)集中在鋼鐵、有色金屬、石油化工、能源等高度依賴資本和高資源消耗的行業(yè)，多數(shù)縣城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源稟賦優(yōu)勢不匹配，發(fā)展效率偏低，就業(yè)吸納和“三農(nóng)”帶動力弱。具有代表性的如安徽省阜陽市、來安縣，山東省陽谷縣、茌平縣，陜西省澄城縣，四川省漢源縣等，這些原本都是典型農(nóng)業(yè)縣，但當?shù)亟?jīng)濟增長貢獻最高的企業(yè)均集中在資源消耗大、資本密集的重化、能源、冶金等行業(yè)，不僅沒有基礎(chǔ)條件支撐和要素稟賦優(yōu)勢，也給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，特別是這些產(chǎn)業(yè)對當?shù)鼐蜆I(yè)吸納有限，帶動不強。

3. 涉農(nóng)工業(yè)和高新技術(shù)行業(yè)落地難，門檻高風險大問題突出

縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展新項目落地，存在“涉農(nóng)難工服不難”、“高新不來高舊自來”現(xiàn)象。因為有地市級城市招商引資的樣板，工業(yè)、服務(wù)業(yè)等成熟業(yè)態(tài)在縣城落地的門檻和難度相對較低，而鄉(xiāng)村振興帶動功能較強的涉農(nóng)工業(yè)，特別是涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈的中游加工業(yè)落地困難較大。較有代表性的是江西某縣生態(tài)農(nóng)業(yè)加工項目，當?shù)丶扔修r(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)，也符合國家導(dǎo)向，但在具體實施過程中，不僅在1500畝土地承包時遇到障礙，涉農(nóng)類項目審批、環(huán)評等環(huán)節(jié)也更加嚴格、繁瑣和不確定，更主要的是縣級**沒有為涉農(nóng)類項目單獨提供“三通一平”，需要投資方想辦法，實際門檻很高。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在縣城落地可能性和可行性也很低，首先是國家、省的支持政策一般到不了縣，省會和地級市就吸收了，然后即使是有此類項目想來，縣城也沒有能力接下來——沒有高校和研究機構(gòu)，沒有專業(yè)的官員和高技術(shù)人才。

4. 非生產(chǎn)性行業(yè)的擴張值得警惕，結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致財政負擔重

縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，除了已經(jīng)較為普遍和公認的房地產(chǎn)開發(fā)、炒房等有害現(xiàn)象以外，更加值得警惕的是縣城公有制非生產(chǎn)性部門擴張。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)縣城每年新增的本科以上人才，進入**、事業(yè)單位和銀行等非生產(chǎn)性行業(yè)的超過70%。河南中部某縣更為典型，2020年該縣總?cè)丝?7.3萬，其中**各級行政機關(guān)、事業(yè)單位、公立機構(gòu)等體制內(nèi)單位總?cè)藬?shù)超過9500人，每年人員財政支出達5.8億元，每年招錄人數(shù)約600人，是縣城高層次人才的主要來源，而同期該縣勞動力凈流出約12 .5萬人。課題組調(diào)研的300多個縣中，公共財政負擔大是縣城反映最密集的問題之一，實際負債率高給縣級**帶來巨大壓力。廣西某縣分管財政的副縣長說，“縣里招商引資盈利增收很難，但公務(wù)員、教師等的工資都是剛性支出，而且每年人數(shù)都會增加，工資還要漲，入不敷出很正常，所以只能舉債、搞房地產(chǎn)”。這一現(xiàn)象有代表性。

5. 產(chǎn)業(yè)潛力優(yōu)勢評估體系尚未形成，科學(xué)決策能力有待提升

潛力優(yōu)勢評估是決定產(chǎn)業(yè)是否符合地方實際情況、能否發(fā)揮帶動支撐作用的關(guān)鍵。目前縣級層面的產(chǎn)業(yè)潛力優(yōu)勢評價嚴重不足，缺少根據(jù)資源環(huán)境、要素稟賦和技術(shù)創(chuàng)新等發(fā)展條件的科學(xué)測算，過程性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展評價機制也不健全，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在較明顯的“隨意性”和“隨人性”現(xiàn)象。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多縣城并不確定目前產(chǎn)業(yè)是否符合當?shù)貎?yōu)勢，超過60%的縣城沒有做過產(chǎn)業(yè)潛力優(yōu)勢評估，有近30%的縣級主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)沒聽說過產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要做評價測算。

02 提高縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力的對策建議

1. 強化前置性評估與過程性監(jiān)督，提高縣城產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的科學(xué)性和執(zhí)行效果

為避免內(nèi)部人和自我約束弱的問題，要適當引入外部機制對縣城產(chǎn)業(yè)規(guī)劃進行前置性評估和過程性監(jiān)督。一是引入多方參與的“前置論證”制度，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科學(xué)性論證，重點建立由本縣職能部門、上級主管部門和第三方專家共同參與的產(chǎn)業(yè)評價體系，展開縣城資源環(huán)境、要素稟賦和技術(shù)比較優(yōu)勢的科學(xué)分析，提**業(yè)規(guī)劃依據(jù)；二是完善規(guī)劃執(zhí)行報備審查制度，提高產(chǎn)業(yè)規(guī)劃落實的過程性監(jiān)督。改變以往只由縣級自我審查規(guī)劃執(zhí)行情況的模式，發(fā)揮上級主管部門的監(jiān)督作用，以備案為主、周期性檢查為輔，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行效果。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)已經(jīng)形成明顯產(chǎn)業(yè)特色且發(fā)展情形較好的有46個縣，其中基本都有常態(tài)化的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃前置論證，30多個縣還擁有長期合作的專家咨詢團隊。

2. 發(fā)揮地方考核競爭的激勵作用，提高縣城產(chǎn)業(yè)的適宜性和帶動性

目前縣域考核評價指標設(shè)置仍然存在唯經(jīng)濟發(fā)展傾向，以2021年《四川省縣域經(jīng)濟發(fā)展考核辦法（試行）》為例，重點考核的7個促進經(jīng)濟加快發(fā)展指標權(quán)重達50%（農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣45%），對產(chǎn)業(yè)適宜性、帶動性這些重要問題基本沒有考核。因此，要從指揮棒上調(diào)整導(dǎo)向。一是適當調(diào)整縣級考核體系，在科學(xué)評估地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，引入產(chǎn)業(yè)適宜性和帶動能力指標，提高地方改革主動性；二是加快縣級財權(quán)事權(quán)改革，制定符合不同類型縣城發(fā)展的財政支持政策，適度提高對特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的財政轉(zhuǎn)移支付；三是加大力度支持縣城發(fā)展一般制造業(yè)，特別是鼓勵發(fā)展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)和比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，重點破解縣城熱衷發(fā)展重化能源工業(yè)的“兩難困境”；四是實施縣城產(chǎn)業(yè)精準振興計劃，選取中西部典型農(nóng)業(yè)縣為試點，因縣施策培育優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，適度弱化增長指標，強化就業(yè)增長、居民收入提升的考核激勵，探索精準引導(dǎo)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般經(jīng)驗。

3. 創(chuàng)新審批管理機制，優(yōu)化涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)生存發(fā)展環(huán)境

一是借鑒工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域項目招商經(jīng)驗，創(chuàng)新涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目服務(wù)體系，比照工業(yè)和服務(wù)業(yè)項目給予招商引資支持配套和財稅優(yōu)惠政策，支持涉農(nóng)一般制造業(yè)發(fā)展壯大，提升就業(yè)吸納能力；二是探索完善土地集體托管和土地入股制度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，努力形成普惠托底加入股分紅的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展機制，提高農(nóng)民參與積極性的同時促進致富增收；三是鼓勵大城市周邊縣城發(fā)展特定領(lǐng)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)專注單項功能的科技創(chuàng)新衛(wèi)星城，逐步形成若干專業(yè)性強、對大城市創(chuàng)新中心具有轉(zhuǎn)化承接功能的衛(wèi)星強縣。山東金鄉(xiāng)縣、貴州修文縣、河南溫縣等地方的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)頗具代表性，不僅形成了依托優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈，也在土地流轉(zhuǎn)、項目對接等領(lǐng)域探索了許多創(chuàng)新經(jīng)驗。

4. 構(gòu)建激勵資源向縣城產(chǎn)業(yè)流動的市場體系，促進要素和企業(yè)配置下沉

一是鼓勵資本市場管理機制創(chuàng)新，開展契合縣城企業(yè)特征的制度設(shè)計，探索為縣城涉農(nóng)類、生產(chǎn)性和帶動作用強的中小企業(yè)開辟上市掛牌綠色通道，如長三角地區(qū)股權(quán)市場的一體化掛牌，將有利于發(fā)揮資本市場促進縣城企業(yè)成長和生產(chǎn)要素回流的作用；二是持續(xù)探索規(guī)模化經(jīng)營和城鎮(zhèn)化進程相適應(yīng)的土地市場改革，在堅持農(nóng)村土地集體所有和“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，鼓勵開展多種形式的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新；三是加快構(gòu)建適應(yīng)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動力市場，改變以往一味追求“高新尖”人才的思路，重點吸引本專科層次專業(yè)技術(shù)人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)，同時加強新生代農(nóng)民工和中堅農(nóng)民群體的技能培訓(xùn)，為涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)夯實勞動力基礎(chǔ)。在資本市場方面，河南桐柏縣、正陽縣引入的“期貨+保險”農(nóng)產(chǎn)品試點、江蘇金湖縣“區(qū)塊鏈+農(nóng)村信用貸款”的創(chuàng)新模式等具有代表性，已經(jīng)取得了不錯的進展；浙江海鹽縣土地流轉(zhuǎn)“五統(tǒng)一”、寧夏平羅縣“355”制度等為土地市場探索了新的經(jīng)驗。

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